江苏汤圣泉

 

裁判要旨

原审庭审中，各方当事人对上述证据充分发表了质证意见，原审法院结合各方当事人的质证意见，认定在案证据尚不足以证明李来金等人提交的申请达到了“本幢或本单元房屋专有部门占建筑物总面积三分之二以上且占总人数三分之二以上的业主同意”的要求，并在此基础上以证据不足为由撤销市规划局作出的涉案规划许可证，并无不当。因涉案规划许可证被撤销，市政府作出的维持涉案规划许可证的行政复议决定因认定事实不清，亦应予以撤销。

 

裁判文书

江苏省南京市中级人民法院

行 政 判决 书

（2018）苏01行终652号

上诉人（原审被告）南京市规划局，住所地南京市鼓楼区高家酒馆15号。

法定代表人叶斌，南京市规划局局长。

出庭负责人陈峰，南京市规划局副巡视员。

委托代理人张滢，南京市规划局工作人员。

委托代理人张骢，北京大成（南京）律师事务所律师。

被上诉人（原审原告）吴旻，性别××年××月××日生，××族。

委托代理人汤圣泉，北京中银（南京）律师事务所律师。

原审原告姚昕悦，性别××年××月××日生，××族。

原审被告南京市人民政府，住所地南京市玄武区北京东路41号。

法定代表人蓝绍敏，南京市人民政府市长。

委托代理人裔林玲，南京市人民政府法制办公室工作人员。

委托代理人陈宇，南京市人民政府法制办公室工作人员。

原审第三人李来金，性别××年××月××日生，××族。

上诉人南京市规划局（以下简称市规划局）因与被上诉人吴旻、原审原告姚昕悦、原审被告南京市人民政府（以下简称市政府）、原审第三人李来金规划行政许可及行政复议一案，不服南京铁路运输法院（2017）苏8602行初1318号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭进行了审理。上诉人市规划局的行政机关负责人陈峰及委托代理人张滢、张骢，被上诉人吴旻的委托代理人汤圣泉、原审原告姚昕悦、原审被告市政府的委托代理人陈宇、裔林玲、原审第三人李来金到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

原审法院经审理查明，吴旻是南京市玄武区台城花园15号103室房屋业主，姚昕悦是南京市玄武区台城花园17号102室房屋业主。2017年4月5日，南京市玄武区台城花园15号2单元业主李来金等人向市规划局提交南京市规划局建设项目规划审批事项申请表，申请建设南京市玄武区台城花园15号2单元增设电梯工程，并提交了该单元部分业主身份证和房屋权属证明、授权委托书、加建电梯工程施工图纸、加装电梯协议书等相关申报材料。市规划局经审查，于2017年4月18日颁发建字第320102201716016号建设工程规划许可证（以下简称涉案规划许可证），认定台城花园15号2单元增设电梯项目符合城乡规划要求。2017年5月27日，吴旻、姚昕悦不服涉案规划许可证向市政府申请复议，市政府经复议于2017年7月27日作出〔2017〕宁行复第104号行政复议决定书（以下简称涉案行政复议决定书），维持了涉案规划许可证。2017年8月9日，吴旻、姚昕悦向原审法院提起本案行政诉讼。

另查明，台城花园15号2单元内共有14个专有部分房屋。

原审法院认为，《江苏省城乡规划条例》第三十八条第一款规定：“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城乡规划主管部门申请办理建设工程规划许可证。”《南京市城乡规划条例》第三十五条第一款规定：“进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城乡规划主管部门申请办理建设工程规划许可证。”市规划局作为城乡规划主管部门，对于南京市行政区划内的建设工程具有核发建设工程规划许可的法定职权。依据《中华人民共和国行政复议法》和《中华人民共和国行政复议法实施条例》，市政府具有对市规划局作出的涉案规划许可证进行行政复议的法定职权。

地方性法规属于法律渊源。《中华人民共和国行政诉讼法》第六十三条第一款规定：“人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据。地方性法规适用于本行政区域内发生的行政案件。”《江苏省行政程序规定》第三条规定：“行政机关应当根据法律、法规、规章，在法定权限内，按照法定程序行使行政职权。”可见，地方性法规是本行政区域内行政机关和司法机关行使职权的依据，对公民、法人和其他组织、地方各级人民政府及其组成部门、人民法院均具有拘束力。质言之，市政府和市规划局应当依据地方性法规作出行政行为，原审法院应当依据地方性法规作出裁判。《江苏省城乡规划条例》、《南京市城乡规划条例》、《江苏省物业管理条例》等均为地方性法规，具有法源地位。

《江苏省物业管理条例》第六十九条规定，住宅物业需要使用共有部分增设电梯等进行二次开发、改造的，应当经本幢或本单元房屋专有部分占建筑物总面积三分之二以上且占总人数三分之二以上的业主同意。因此，在江苏省范围内，住宅物业使用共有部分增设电梯，可以由本幢或本单元房屋专有部分占建筑物总面积三分之二以上且占总人数三分之二以上的业主同意。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十八条规定：“业主委员会对于行政机关作出的涉及业主共有利益的行政行为，可以自己的名义提起诉讼。业主委员会不起诉的，专有部分占建筑物总面积过半数或者占总户数过半数的业主可以提起诉讼。”本案中，姚昕悦并非台城花园15号2单元的业主，而是台城花园17号的业主，与涉案规划许可证没有行政诉讼法规范层面的利害关系。若相关主体认为涉案规划许可证涉及业主共有利益，应以业主委员会或者专有部分占建筑物总面积过半数或者占总户数过半数的业主的名义起诉。相对地，吴旻作为台城花园15号2单元103室的业主，与涉案规划许可证具有利害关系。

《南京市城乡规划条例》第三十五条第二款规定：“符合城乡规划要求、对城乡规划实施没有影响的简易项目，城乡规划主管部门应当简化建设工程规划许可证的审批流程。具体办法由市城乡规划主管部门制定，报市人民政府批准后公布。”既有住宅楼增设电梯项目是对原住宅楼垂直交通方式的改进和完善，增设的电梯是依附于建筑物使用的附属设施，不具有独立使用功能。因此，既有住宅楼增设电梯仅是对建筑物的局部改建，属于对城乡规划实施没有影响的简易项目，其建设工程规划许可的审批流程可以由市政府决定。《南京市既有住宅增设电梯实施办法》（宁政规字〔2016〕11号）第五条第一款规定：“既有住宅增设电梯应当经本幢或本单元房屋专有部分占建筑物总面积三分之二以上且占总人数三分之二以上的业主同意。”《南京市城乡规划条例》第三十九条第二款规定：“城乡规划主管部门应当自受理之日起二十个工作日内审查完毕。符合要求的，核发建设工程规划许可证；不予核发的，书面说明理由。”本案中，2017年4月5日，南京市玄武区台城花园15号2单元业主李来金等人向市规划局提交南京市规划局建设项目规划审批事项申请表，申请建设南京市玄武区台城花园15号2单元增设电梯工程。但是，在案证据不足以证明李来金等人提交的申请达到了“本幢或本单元房屋专有部分占建筑物总面积三分之二以上且占总人数三分之二以上的业主同意”的要求，因此，涉案规划许可证证据不足。涉案行政复议决定书未能纠正涉案规划许可证的瑕疵，亦属认定事实不清。

随着社会进步、人民生活水平不断提高，功能修补和补齐基础设施功能短板是今后一段时期城市发展的重点工作。受历史条件限制，有相当多的住宅在建设时并未配置电梯。时至今日，电梯对居民（尤其是老年居民）而言，越来越显示出其在居住、出行、养老、就医等方面的必需性，加装电梯是一项利民惠民的民生工程。一方面，既有住宅增设电梯应当合法、合理、合情，让民生工程真正成为民心工程。另一方面，相关业主也应当以友好的态度和协商的行动，努力构建“真诚友善、理性大度、守望相助”的新型邻里关系。

综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条、第七十条第一项、第七十九条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第一项的规定，裁判：一、驳回姚昕悦的起诉；二、撤销建字第320102201716016号建设工程规划许可证；三、撤销〔2017〕宁行复第104号行政复议决定书。案件受理费50元，由市规划局负担。

市规划局不服原审法院判决，向本院提起上诉称，一、原审判决忽视既有证据，认定事实错误。1、在案证据足以证明涉案规划许可证核发符合“人数三分之二”和“建筑面积三分之二”的“双三分之二”条件。市规划局提交的十户业主身份证、房屋权属证明、代理人的身份证及授权委托书、加装电梯协议书等，可以证明台城花园15幢2单元共有十四户业主，其中十户业主知晓并同意加装电梯，且这十户业主房屋的建筑面积占整个单元总面积比约为71.43%，以上证据足以证明该单元已经满足《南京市既有住宅增设电梯实施办法》第五条“双三分之二”要求。2、本案在复议和诉讼过程中吴旻和李来金从没有对15幢2单元的“双三分之二”情况提出异议，而是一直要求以小区全体业主“双三分之二”的计算方式来推翻《南京市既有住宅增设电梯实施办法》关于本单元“双三分之二”的条件，这在一定程度可以证明涉案规划许可证符合本单元“双三分之二”的要求。3、李来金作为15幢2单元的业主，知晓该单元的同意情况和建筑面积，其完全认可市规划局提交的证据并说明了15幢2单元加建电梯的筹备实行情况，足以印证涉案规划许可证符合“双三分之二”的要求。二、原审判决未考虑对其他同意加建电梯业主的权利保护，程序违法、错误适用行政诉讼举证规则。涉案规划许可证的加建单位为玄武区台城花园15栋2单元，建设者系周晓光等业主，该许可证是核发给台城花园15幢2单元同意加建电梯的十户业主。李来金只是接受其余业主委托办理规划手续的报建程序，原审法院只通知李来金一人参与诉讼，违反了《中华人民共和国行政诉讼法》第二十九条之规定，程序违法。且因原审法院未通知其余九户业主参与诉讼，导致这些业主同时丧失了举证权利，不利于根据法定的举证规则查明所有案件事实。综上，请求二审法院撤销原判，依法发回重审或者改判驳回吴旻的诉讼请求，并由吴旻承担本案诉讼费用。

被上诉人吴旻辩称，市规划局的上诉无事实与法律依据，请求二审法院驳回上诉，维持原判。

原审原告姚昕悦述称，其同意吴旻的答辩意见。

原审被告市政府述称，其对市规划局的上诉请求及事实理由没有异议，请求二审法院撤销原判。

原审第三人李来金述称，其同意市规划局的上诉意见。

本院经审理查明的事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。

本院认为，对于市规划局作出涉案规划许可证的职权及程序、市政府作出涉案行政复议决定书的职权及程序，原审法院已作出相应的认定，各方当事人亦无异议，本院对此予以确认。

《江苏省物业管理条例》第六十九条规定，住宅物业需要使用共有部分增设电梯等进行二次开发、改造的，应当经本幢或本单元房屋专有部分占建筑物总面积三分之二以上且占总人数三分之二以上的业主同意。《南京市既有住宅增设电梯实施办法》第五条第一款规定：“既有住宅增设电梯应当经本幢或本单元房屋专有部分占建筑物总面积三分之二以上且占总人数三分之二以上的业主同意。”根据上述规定，在南京市范围内，住宅物业使用共有部分增设电梯，须经本幢房屋专有部分占建筑物总面积三分之二以上且占总人数三分之二以上的业主同意方可实施。《南京市既有住宅增设电梯实施办法》第十一条规定，既有住宅增设电梯，建设者应当向规划部门申请办理建设工程规划许可手续，并提供下列材料：（一）建设工程规划许可申请书；（二）本单元业主身份证、房屋权属证明复印件；（三）代理人身份证、授权委托书；（四）增设电梯建筑、结构施工图及地质勘查报告；（五）符合国家设计规范的建设工程施工图设计文件；（六）本办法第五条规定的书面协议；（七）公示报告以及与异议人协调情况说明；（八）法律、法规规定的其他材料。本案中，李来金等人就台城花园15号2单元增设电梯向市规划局提交了建设项目规划审批事项申请表，同时提交了该单元部分业主身份证和房屋权属证明、授权委托书、加建电梯工程施工图纸、加装电梯协议书等相关申报材料。原审庭审中，各方当事人对上述证据充分发表了质证意见，原审法院结合各方当事人的质证意见，认定在案证据尚不足以证明李来金等人提交的申请达到了“本幢或本单元房屋专有部门占建筑物总面积三分之二以上且占总人数三分之二以上的业主同意”的要求，并在此基础上以证据不足为由撤销市规划局作出的涉案规划许可证，并无不当。因涉案规划许可证被撤销，市政府作出的维持涉案规划许可证的行政复议决定因认定事实不清，亦应予以撤销。

综上，市规划局的上诉请求依法不能成立，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，审判程序合法，适用法律正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：

驳回上诉，维持原判。

二审案件受理费50元，由上诉人市规划局负担。

本判决为终审判决。

审判长　　郝莉坤

审判员　　黄　飞

审判员　　周　磊

二〇一八年十一月二十日

书记员　　位云云

 

  

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    汤圣泉律师，北京市中银（南京）律师事务所高级合伙人，南京专业不动产律师，中国人民大学法律硕士，中银圆鼎不动产团队创始人，江苏省律师协会、南京市律师协会立法与行政法委员会委员。熟悉各类诉讼及非诉讼业务，实务经验丰富。专注于提供征地拆迁、房产纠纷、土地纠纷、行政诉讼、刑事辩护等重大疑难复杂案件专项法律服务。担任南京电视台《法治现场》、《有请当事人》节目特邀评点嘉宾，江苏广播电视集团推荐为“百姓最信赖的榜上名律师”，找法网评为2016年度“十大精英律师”，法律快车网评为2017年度“南京拆迁安置专业领衔律师”。

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