江苏汤圣泉

裁判要旨

    上诉人无法明确指出现场检查当天豪尔化工厂内存放的是何种化学品，其提交的证据亦不能证明豪尔化工厂内存在危险化学品，且现场检查到的化学品在未被鉴别性质的情况下即已被消耗或处置，致使涉案化学品的属性无法查清。在此情况下，上诉人作出340号《指令书》，认定被上诉人未采取有效措施及时妥善处置危险化学品，并责令其限期整改明显缺乏事实依据。

 

裁判文书

江苏省南京市中级人民法院

行 政 判决 书

(2019)苏01行终198号

上诉人（原审被告）南京市高淳区应急管理局，住所地南京市高淳区淳溪镇康乐路197号。

法定代表人管建平，南京市南京市高淳区应急管理局局长。

出庭负责人王哨兵，南京市高淳区应急管理局副局长。

委托代理人吴轻舟，南京市高淳区应急管理局工作人员。

委托代理人欧运祥，江苏君远律师事务所律师。

被上诉人（原审原告）南京豪尔化工厂，住所地南京市高淳区阳江镇西陡门。

法定代表人张荣秋，南京豪尔化工厂总经理。

委托代理人汤圣泉，北京市中银（南京）律师事务所律师。

上诉人南京市高淳区应急管理局（以下简称高淳区应急局）因与被上诉人南京豪尔化工厂（以下简称豪尔化工厂）安全生产行政管理一案，不服南京铁路运输法院（2018）苏8602行初1614号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条的规定进行了审理。因当事人申请案外协调，扣除审理期限30日。本案现已审理终结。

原审法院经审理查明，2018年7月25日，原南京市高淳区安全生产监督管理局（以下简称高淳区安监局）对豪尔化工厂进行了现场检查。《现场检查记录》记载：检查时间为2018年7月25日10时10分至7月25日10时45分，检查时，被检查单位处于停产状态，现场无负责人员和其他从业人员，厂区大门已锁，从侧面食堂餐厅可进入厂且车间窗门敞开，车间内有大量不明化学品，均使用不同规格桶装，未附安全技术说明书或周知卡，有刺激性气味。

南京市高淳公证处于2018年7月25日8时30分对豪尔化工厂内的物品进行了清点。《高淳公证处清点物品登记表》记载，现场物品有：大桶化学品32个、小桶化学品367个、丽峰牌箱式压滤机1个、磅秤2个、搪玻璃反应罐7个、搪瓷釜12个、玻璃钢储槽1个、壳管式冷凝器1个、手提式干粉灭火器3个、搪瓷釜2个（室外）。

现场检查后，原高淳区安监局向南京供电公司调取了原告的《销户申请表》，记载：豪尔公司于2017年9月20日提交销户申请，拆表销户的原因是“该户被列入‘263整治专项行动’关停企业之一”。同日，南京供电公司拆除了豪尔化工厂的电表。

2018年7月27日，原高淳区安监局再次对豪尔化工厂进行了现场检查。《现场检查记录》记载：检查时间2018年7月27日14时50分至7月27日15时20分，检查情况与7月25日检查情况相仿，检查时，豪尔化工厂处于停产状态，厂区内无负责人员和其他从业人员，值守人员不在岗，从侧门食堂餐厅可进入厂区内，生产车间已锁，车间内有大量不明化学品（桶装），有刺激性气味。当日，原高淳区安监局作出（高）安监责改[2018]340号《责令限期整改指令书》（以下简称340号《指令书》），认为豪尔化工厂：1.停产后，未采取有效措施及时、妥善处置危险化学品生产装置、储存设施；2.停产后，未采取有效措施及时、妥善处置库存的危险化学品。故责令豪尔化工厂对于第1项问题于2018年8月6日前整改完毕，第2项问题于2018年7月30日前整改完毕。后原高淳区安监局执法人员与豪尔化工厂法定代表人取得电话联系，告知向其发出责令整改指令书和询问通知书。豪尔化工厂提起本案诉讼，请求确认原高淳区安监局作出的340号《指令书》违法并予以撤销。

另查明，豪尔化工厂营业执照载明，其经营范围为表面活性剂、工业清洗剂、消毒剂生产、销售；污水处理及再生利用技术服务。2011年3月16日，南京市安全生产监督管理局曾向豪尔化工厂出具苏宁安危化备字[2011]SCPJ010《危险化学品安全生产监督管理备案事项通知书》，对《南京豪尔化工厂—安全评价报告》进行备案，有效期至2013年1月。

再查明，2018年7月25日，原高淳区安监局对豪尔化工厂现场检查当日，原高淳区安监局曾作出（高）安监现决［2018］301号《现场处理措施决定书》（以下简称301号《决定书》），认为豪尔化工厂存在违法违规行为和事故隐患，依据《中华人民共和国安全生产法》（以下简称安全生产法）和《危险化学品建设项目安全监督管理办法》的有关规定，作出如下现场处理决定：1.立即停止涉及危险化学品的生产活动；2.立即依法依规处置本单位存放的危险化学品，并对生产装置内危险化学品进行清除，要确保处置过程的安全。豪尔化工厂对301号《决定书》不服，已提起诉讼，案号为（2018）苏8602行初1615号。原审法院经审理后认为，原高淳区安监局认定豪尔化工厂内存放危险化学品的事实证据不足，故判决撤销301号《决定书》。

一审庭审中，豪尔化工厂提出，当时现场蓝色桶里存放的是用于洗涤的化工品，其对厂里的化工产品进行了妥善保管，案发当天厂区大门是上锁的，当天是政府组织的强制搬迁，有人员受伤是在强制搬迁过程中发生。原高淳区安监局述称，案发当天，在搬运豪尔化工厂厂内设备时有人被灼伤，群众致电称怀疑是危险化学品，原高淳区安监局遂派两名执法人员对豪尔化工厂进行检查。豪尔化工厂内存放的液体对人体具有腐蚀性，应当认定为危险化学品，但具体是哪一种危险化学品尚未鉴定，因目前这些危险品均已处置掉，隐患已消除，故原已启动的行政处罚程序也终止了。

证人高某,4陈述，2018年7月25日，其根据自己老板的要求去豪尔化工厂搬蓝色的罐子，罐子没有盖，搬运过程中罐子内的液体溅出将自己的腿灼伤，当时包扎了一下，后来看没有多大事自己就回家了。至于当天去豪尔化工厂搬蓝色罐子的原因、自己老板和豪尔化工厂是什么关系，证人高某,4均不清楚，其表示无法出示能够证明自己受伤原因及伤情的相关材料。

证人王某,4陈述，因租赁合同到期，当天早上高淳区粮食购销公司组织人员去豪尔化工厂拆除里面的设备，保存化工产品的桶没有盖子，在把桶搬出来的过程中，里面的液体溅出到拆迁人员身上，当时该拆迁人员的衣服被烧破，身体受伤。当时有救护车原地待命，医护人员给该拆迁人员处理伤口并进行包扎。

关于原高淳区安监局所称的危险化学品，原高淳区安监局的代理人称已销毁，出庭负责人称责令整改文书下达后，豪尔化工厂将其作为正常的原料重新生产而消耗掉，并非政府处置。豪尔化工厂称不是其生产过程中消耗掉，而是被政府强制拆除。

原审法院认为，根据安全生产法第九条第一款的规定，原高淳区安监局对其管辖区域内的安全生产工作具有综合监督管理的法定职责。根据安全生产法第六十二条第（三）项的规定，原高淳区安监局应依法开展安全生产行政执法工作，对生产经营单位执行有关安全生产的法律、法规和国家标准或者行业标准的情况进行监督检查，其中，对检查中发现的事故隐患，应当责令立即排除，重大事故隐患排除前或者排除过程中无法保证安全的，应当责令从危险区域内撤出作业人员，责令暂时停产停业或者停止使用相关设施、设备，重大事故隐患排除后，经审查同意，方可恢复生产经营和使用。本案中，原高淳区安监局在现场检查时发现豪尔化工厂存在：1.停产后，未采取有效措施及时、妥善处置危险化学品生产装置、储存设施；2.停产后，未采取有效措施及时、妥善处置库存的危险化学品，并根据上述事实作出涉案340号《指令书》。现豪尔化工厂提出当时厂内并无危险化学品，只有普通化学品。根据行政诉讼中由被告承担证明行政行为合法性的举证原则，原高淳区安监局首先应当举证证明豪尔化工厂内存在危险化学品的基本事实。纵观本案证据材料，并无证据反映现场检查的当天豪尔化工厂内存放的是何种化学品，原高淳区安监局提交的《高淳公证处清点物品登记表》上也无相应记载。原高淳区安监局称其认定蓝色桶内存放的不明液体对人体具有腐蚀性，故属于危险化学品。原高淳区安监局出示了照片、证人证言以证明现场检查当天有人被豪尔化工厂内的不明液体灼伤，但照片中只能反映有人受伤包扎，受伤原因是否系豪尔化工厂内的不明液体腐蚀，因该问题较为专业，应当有病历、诊断记录等专业人员或医护人员出具的材料予以证明，在没有专业人员的查看、判定的情况下，仅凭现场非豪尔化工厂的其他人员陈述，不足以证明该事实。

此外，原高淳区安监局现场检查时即认定豪尔化工厂内存放危险化学品，两天后作出340号《指令书》，但直至开庭时其亦未能明确豪尔化工厂内存放的是何种危险化学品。根据当事人当庭陈述，原高淳区安监局现场检查到的危险化学品在未被鉴别性质的情况下即已被消耗或处置。原审法院认为，执法权的行使应当规范、严谨，原高淳区安监局作为安全生产监督管理部门，应当也有能力组织对豪尔化工厂内的不明液体进行初步鉴别，以确定其大致性质，作为执法依据。原高淳区安监局仅凭豪尔化工厂内他人在搬运储存桶的过程中受伤的事实却又未充分查明受伤的原因、未对厂内存放的不明液体进行初步鉴别、未向厂内工作人员进行调查了解的情况下，即认定豪尔化工厂内存放危险化学品、工厂停产后未采取有效措施妥善处置危险化学品等问题，进而作出责令限期整改指令，明显缺乏事实依据。

综上，原高淳区安监局认定豪尔化工厂存在违法违规行为并作出340号《指令书》，系事实认定不清，依法应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第(一)项之规定，判决撤销原高淳区安监局于2018年7月27日作出的340号《指令书》。

上诉人高淳区应急局上诉称，1.高某,4在搬运豪尔化工厂内的不明化学品时，被罐内溅出的液体灼伤，现场医护人员进行了治疗。该事实有多名证人证实，被上诉人也不否认，这充分证明被上诉人存放于厂房内的化学品对人体具有腐蚀性，符合《危险化学品安全管理条例》第三条对于危险化学品的认定标准。医护人员是在现场而不是在医院进行治疗，所以没有制作相关的病历、诊断记录，但高某,4因被上诉人不明液体受伤的事实是非常清楚的。2.危险化学品种类繁多，除了专业机构的鉴定，其他单位无法对涉案的危险化学品进行鉴别，上诉人的执法人员同样没有能力对其作出初步鉴别。由于鉴定时间一般都在两个月以上，上诉人不可能先行鉴定再出具执法文书，只能依据当时的事实出具执法文书，责令被上诉人消除安全隐患，否则存在出现安全事故的风险。3.上诉人出具执法文书的目的，并非对被上诉人进行行政处罚或采取行政强制措施，而是责令其整改安全隐患，不应按行政处罚或行政强制措施来要求被上诉人。由于被上诉人已经停产多日，且不配合调查，上诉人客观上无法向厂内工作人员调查了解。综上，一审法院判决撤销上诉人作出的340号《指令书》存在错误，请求：1.撤销南京铁路运输法院（2018）苏8602行初1614号行政判决，改判驳回被上诉人的一审全部诉讼请求；2.诉讼费用由被上诉人承担。

被上诉人豪尔化工厂未向本院提交书面答辩意见，其在二审中辩称，1.上诉人在一审中并未提交证据证明被上诉人厂里有危险化学品，具有腐蚀等性质的化学品并不一定就是危险化学品。被上诉人属于化工厂，化工厂里面的产品、原料等具有一定的危险性，但并不是危险化学品。2.被上诉人的厂里也不存在危险化学品，且工厂属于停产关闭阶段，并不是生产阶段。被上诉人已经对相关的物品进行了适当的储存，搬迁人员在没有得到被上诉人许可的情况下强行进入厂区进行搬迁，其不适当的处理行为导致个别人员接触到有关化学品，造成了极小的伤害，并不能证明被上诉人有危险化学品。综上，一审法院认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉，维持原判。

二审询问中，上诉人向本院提交了以下证据：1.南京市高淳区阳江中心卫生院在一审判决作出后出具的《证明》，证明高某,4被豪尔化工厂的疑似化学品灼伤，该化学品对人体有腐蚀性；2.南京市公安局高淳分局阳江派出所与2018年7月25日分别针对高某,4、赵亚军、陈双龙、孙华新制作的询问笔录，证明豪尔化工厂的疑似化学品对人体具有明显的腐蚀性，具有爆炸性，属于危险化学品。被上诉人对上述证据的三性均不予质证。本院经审查认为，上诉人提交的证据1不属于《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十二条规定的新证据，本院不予采纳。上诉人提交的证据2形成于一审庭审前，上诉人在一审举证期限内无正当理由未提供，其在二审程序中提供不符合法律规定，本院不予接纳。

上诉人高淳区应急局提起上诉后，原审法院已将双方当事人在一审中提交的证据与法律依据随案移送本院。本院经审查，原审法院对证据的质证、认证符合法律规定。对原审判决认定的事实，本院予以确认。

本院另查明，根据2019年1月30日印发的《南京市高淳区机构改革方案》，将高淳区安监局的职责、区政府办公室的应急管理职责、公安部门的消防管理职责以及区民政局、水务局、农业局等部门的相关职责整合，组建高淳区应急局，不再保留高淳区安监局。

本院认为，根据安全生产法第九条第一款、第六十二条的规定，上诉人作为高淳区安全生产监督管理部门，对其管辖区域内的安全生产工作具有监督管理的法定职责，对检查中发现的安全生产违法行为，具有责令限期整改的法定职权。

根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条第一款的规定，行政机关对其作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和法律依据。本案中，上诉人针对豪尔化工厂作出340号《指令书》，认为豪尔化工厂存在下列问题：1.停产后，未采取有效措施及时、妥善处置危险化学品生产装置、储存设施；2.停产后，未采取有效措施及时、妥善处置库存的危险化学品，并责令豪尔化工厂对上述问题限期整改完毕。豪尔化工厂提出，上诉人现场检查的存放于蓝色桶里的液体是用于洗涤的化工品，豪尔化工厂并无危险化学品。因此，上诉人首先应当举证证明豪尔化工厂内存在危险化学品。根据《危险化学品安全管理条例》第三条第一款的规定，危险化学品，是指具有毒害、腐蚀、爆炸、燃烧、助燃等性质，对人体、设施、环境具有危害的剧毒化学品和其他化学品。本案中，上诉人无法明确指出现场检查当天豪尔化工厂内存放的是何种化学品，其提交的证据亦不能证明豪尔化工厂内存在危险化学品，且现场检查到的化学品在未被鉴别性质的情况下即已被消耗或处置，致使涉案化学品的属性无法查清。在此情况下，上诉人作出340号《指令书》，认定被上诉人未采取有效措施及时妥善处置危险化学品，并责令其限期整改明显缺乏事实依据。原审法院据此认定上诉人作出的340号《指令书》认定事实不清，判决撤销340号《指令书》，并无不当。

综上，上诉人请求撤销原审判决，改判驳回被上诉人的一审诉讼请求，缺乏事实根据和法律依据，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：

驳回上诉，维持原判。

案件受理费50元，由上诉人南京市高淳区应急管理局负担。

本判决为终审判决。

审判长　　陆俊騑

审判员　　李伟伟

审判员　　谢宇飞

二〇一九年六月二十六日

书记员　　倪　辉

  

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您身边的征地拆迁法律顾问：

    汤圣泉律师，北京市中银（南京）律师事务所高级合伙人，南京专业不动产律师，中国人民大学法律硕士，中银圆鼎不动产团队创始人，江苏省律师协会、南京市律师协会立法与行政法委员会委员。熟悉各类诉讼及非诉讼业务，实务经验丰富。专注于提供征地拆迁、房产纠纷、土地纠纷、行政诉讼、刑事辩护等重大疑难复杂案件专项法律服务。担任南京电视台《法治现场》、《有请当事人》节目特邀评点嘉宾，江苏广播电视集团推荐为“百姓最信赖的榜上名律师”，找法网评为2016年度“十大精英律师”，法律快车网评为2017年度“南京拆迁安置专业领衔律师”。

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